Moduł 5. Przeciwdziałanie konfliktom, Nauka o administracji. J.Jurewicz
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Przeciwdziałanie konfliktom,kontrolaioceny
w administracji publicznej.
Prawo jako instrument sterowania
w administracji publicznej
1. Przeciwdziałanie konfliktominteresów—doradztwowadministracji
2. Problematyka ocen w administracji
3. Prawo jako instrument sterowania w administracji publicznej
Bibliografia
1. Przeciwdziałanie konfliktom
interesów — doradztwo
w administracji
Jak wskazuje J. Kisielewicz, we współczesnych administracjach działają mechani-
zmy regulacyjne. W kwestiach przeciwdziałania konfliktom interesów za najważ-
niejsze mechanizmy należy uznać:
a) opisywane już obszernie kierowanie,
b) doradztwo w administracji (eksperci),
c) działalność pojednawczą.
Według J. Kisielewicza kierowanie rozpatrywane od strony konfliktówwadmini-
strowaniu polega na równoważeniu czterech przeciwnych sobie sił dynamicznych,
które istnieją we wszystkich rodzajach organizacji. Do tych sił zalicza się:
a) dążenie do sprawności,
b) dążenie do stabilności,
c) oddziaływanie na środowisko,
d) presję w kierunku wywołania zmian.
Do zadań kierownika należeć zatem będzie koordynowanie podstruktur, rozwią-
zywanie konfliktówmiędzystopniamiwhierarchiiorazkoordynowaniewymagań
zewnętrznych z zasobami i potrzebami organizacji.
Problematyką doradztwa w szerokim zakresie zajmował się E. Knosala. Wyodręb-
nił on prawne i polityczne
modele doradztwa
. Za modele prawne uznał doradztwo
równoznaczne z biegłością oraz doradztwo ujmowane jako współdecydowanie.
Model prawny doradcy jako biegłego nawiązuje do konstrukcji biegłego w postę-
powaniu sądowym lub ogólnym postępowaniu administracyjnym. W niniejszym
rozumieniu rola biegłego sprowadza się do udzielenia pomocy organowi decydują-
cemu w odtworzeniu stanu faktycznego lub jego elementu, wynikającego z normy
prawnej. Biegły nie powinien wysuwać wobec organu decyzyjnego sugestii rozwią-
zania danej sprawy. Elementy powiązane z procesem decyzyjnym pozostają w wy-
łącznej gestii organu decydującego, czyli organu administracyjnego czy sądu.
Model prawny doradcy jako współdecydującego nawiązuje do konstrukcji współ-
działania w procesie decyzyjnym. Rola doradcy polega tu na tworzeniu innych wa-
riantów rozwiązania określonego problemu decyzyjnego. Udział doradcy w proce-
sie decyzyjnym jest wówczas ściśle reglamentowany przepisami prawa.
Mając na względzie polityczne ujęcie analizowanej problematyki, trzeba najpierw
poczynić założenie, zgodnie z którym w naukach politycznych decyzja i doradztwo
nie są traktowane jako akty wyizolowane i jednostkowe. Decyzja wymaga pewne-
go procesu, w którym uczestniczą zarówno decydenci, jak i doradcy. Biorąc po-
wyższe pod uwagę, wyodrębnić można następujące modele polityczne doradztwa.
1. Zgodnie z
modelem decyzjonistycznym
do decydenta należy ustalenie celów, któ-
re mają zostać osiągnięte, a zadaniem ekspertów jest współdziałanie w zakresie
określenia środków ich realizacji. Eksperci zatem nie uczestniczą w formułowa-
niu celów. Widoczna jest przewaga decydenta nad doradcą.
2
2.
Model technokratyczny
zakłada, iż decydent jest swoiście podporządkowany eks-
pertom, którzy formułują postulaty rozwiązania sprawy. Decydent jest zobo-
wiązany dostosować się do propozycji doradcy.
3.
Model pragmatyczny
również zakłada przewagę eksperta w procesie decyzyjnym.
Mimo tego ostateczne słowo należy do decydenta. Decyzja w analizowanym
modelu jest produktem negocjacji rozumianych jako wymiana krytycznych in-
formacji na temat potrzeb i możliwości. Wskazuje się, iż doradca tworzy alterna-
tywy decyzyjne, a decydent konfrontuje je z istniejącymi możliwościami. Jedna
z odmian modelu pragmatycznego włącza do niego podmiot współdecydujący,
jakim jest czynnik społeczny, co prowadzi do zaistnienia triady decyzyjnej.
Mutacją wszystkich powyższych modeli politycznych jest
model zintegrowany
, w ra-
mach którego zakłada się, że w procesie decyzyjnym można wydzielić dwa typy
działań, to znaczy inicjujące oraz korygujące. W zależności od etapu procesu de-
cyzyjnego działania te będą przejmowane przez różne podmioty. I tak — na etapie
kreowania celów działania inicjujące podejmowane są przez decydenta, natomiast
działania korygujące należą do doradcy. Uwagi tego ostatniego mogą doprowadzić
do przekształcenia celu. Na etapie środków realizacji celu działania inicjujące po-
dejmuje doradca, wskazując na alternatywne koncepcje realizacji celu. Funkcje ko-
rekcyjne przysługują decydentowi, gdyż to on wybiera ostateczne rozwiązanie.
Abstrahując od dotychczas opisanych kwestii, E. Knosala ważną rolę przypisuje ze-
społom ekspertów, które przyjmują kształt zróżnicowanych struktur organizacyj-
nych. Powoływany autor wskazuje cztery
etapy tworzenia zespołu ekspertów
, a mia-
nowicie:
a) powstanie inicjatywy utworzenia zespołu,
b) wydanie aktu kreującego,
c) określenie składu osobowego,
d) wyznaczenie zadań.
Akt kreujący musi mieć charakter aktu prawnego. Może to być zarówno akt rangi
ustawowej (ustawa, ratyfikowanaumowamiędzynarodowa,rozporządzeniezmocą
ustawy), jak i — najczęściej — akt normatywny organu administracji publicznej.
E. Knosala stwierdza także, iż organem powołującym zespół ekspertów jest często
organ, przy którym ma on działać. Może być też tak, iż skład osobowy zostanie
określony przez organ, przy którym zespół działa, ale w akcie kreującym określone
są kategorie osób, które powinny wejść w skład zespołu, co powoduje zawężenie
swobody organu w kwestiach osobowych. Możliwy jest także wariant, w którym
skład osobowy zespołu jest wyznaczony przez organ, przy którym zespół dzia-
ła w uzgodnieniu z organem nadrzędnym. Nadto część składu może być ustalona
w drodze wyborów, a część może być powoływana w trybie nominacji przez organ
państwowy. Jeszcze inne sposób kreowania zespołu polegać może na tym, iż część
członków zespołu jest delegowana przez zainteresowane podmioty, a pozostali po-
woływani są przez organ administracji.
Jeżeli chodzi o skład i liczebność zespołów eksperckich, to trzeba zauważyć, iż co
do liczby osób tworzących dany zespół w zasadzie nie obserwuje się ograniczeń
czy nawet wskazania rozpiętości w aktach kreujących. Liczebność danego zespo-
łu powinna być podyktowana efektywnością i racjonalnością działań, potrzeb, ja-
kie zaspakajać ma doradztwo. Wskazuje się, iż bardzo istotną grupę ekspercką sta-
nowią przedstawiciele nauki. W skład zespołu ekspertów mogą bowiem wchodzić
wyłącznie pracownicy naukowi, jak też mogą to być — przy zachowaniu zróżnico-
wanych proporcji — przedstawiciele nauki i praktycy. Żeby jednak zespół podej-
mował konstruktywne i sprawne działania, należy stosownie wyważyć proporcje
liczbową pomiędzy ekspertami naukowymi a praktykami. Z jednej strony istnieje
3
bowiem ryzyko przeteoretyzowania dyskursu, a z drugiej — zbyt instrumentalne-
go, interesownego traktowania problemów.
W toku prac zespołu zdarzyć się może konieczność uzupełnienia jego składu. Wią-
że się z tym instytucja kooptacji. Kooptacja oznacza, że upoważnione organy mogą
do uprzednio wyznaczonego składu osobowego włączać nowych członków. Jest to
niezwykle ważny element uelastyczniający skład osobowy zespołu. Nadto instytu-
cją służącą tej samej sprawie jest zapraszanie do udziału w pracach zespołu osób
z zewnątrz, które posiadają stosowne kwalifikacjeeksperckie,aleniewchodząfor-
malnie w skład danej grupy. Poza powyższym doradztwo może polegać na tym,
iż oprócz stale bądź czasowo działającego zespołu ekspertów realizowana jest ko-
nieczność skorzystania z ekspertyzy indywidualnej podmiotu spoza jego kręgu.
Do podstawowych funkcji zespołu ekspertów zalicza się:
1.
Funkcja doradcza
realizowana jest poprzez sporządzanie stosownych ekspertyz
i przeprowadzanie koniecznych, niezbędnych analiz.
2.
Funkcja koordynacyjna
jest typowa dla struktur o składzie mieszanym. Przedsta-
wiciele nauki i praktyki wypracowują bowiem w ramach swej działalności kom-
promis.
3.
Funkcja kontrolna
przejawia się jako samokontrola członków zespołu doradczego
oraz jako kontrola dokonywana przez ekspertów wobec organu decyzyjnego.
Jak już zauważono, eksperci biorą udział w realizacji funkcji administracji pań-
stwowej w postaci różnych form organizacyjnych. E. Knosala wypracował modelo-
we zestawienia instytucjonalne zespołów eksperckich, to znaczy:
a) zespoły ekspertów zintegrowane organizacyjnie z aparatem administracji pań-
stwowej, czyli jednostki organizacyjne wchodzące w skład aparatu pomocni-
czego administracji państwowej jako komórki analityczne, sprawozdawcze oraz
wszelkie inne, które obsługiwane są przez specjalistów;
b) niezależne organy pomocnicze organów administracji państwowej, czyli typo-
we jednostki organizacyjne stanowiące aparat doradczy;
c) pośrednia kategoria podmiotów doradczych, to jest resortowe instytuty nauko-
wo-badawcze, celowo powołane do pełnienia funkcji doradczych dla organów,
którym zostały podporządkowane w strukturze organizacyjnej;
d) zespoły ekspertów mające kompetencje decydujące, zwłaszcza w obrębie admi-
nistracji badań naukowych.
Działalność pojednawcza może być wykorzystywana w rozwiązywaniu konfliktów
interesów na zasadach ogólnych, typowych dla problematyki ustrojowej organów
prawnych. Działalność tego rodzaju ma na celu do pokojowego rozwiązania istnie-
jącej lub przyszłej sytuacji konfliktowej. Może przybrać formę mediacji lub kon-
cyliacji. Bywa, iż terminy te używane są w nauce zamiennie. Tradycyjnie jednak
pod pojęciem mediacji rozumie się taką działalność, która stworzyć ma dogodny
klimat, warunki do podjęcia i kontynuowania rozmów przez zainteresowane zwa-
śnione podmioty. Z kolei koncyliacja zawiera w sobie dodatkowy element. Otóż
podmiot, który podjął się koncyliacji, proponuje stronom gotowy projekt rozstrzy-
gnięcia spornej sytuacji, który strony akceptują bądź nie.
4
2. Problematyka ocen w administracji
Określenie ocen w nauce administracji jest odnoszone bądź to do określonego celu,
bądź to do motywacji pracowników, zwłaszcza w ramach tak zwanego administro-
wania instrumentalnego.
Pierwszy z powołanych aspektów oceniania przybliżony został przez E. Knosalę
i dotyczy metod oceny środków realizacji celów. Niniejsza problematyka obejmuje
uproszczone metody ilościowe (liczbowe), wartość krytyczną rozważaną jako sto-
pień osiągnięcia celu, jak również ilościowe oceny alternatyw decyzyjnych z przy-
jęciem wartości krytycznej.
Uproszczone metody ilościowe zakładają, iż każdy środek podlega ocenie z punktu
widzenia zamierzonego celu lub systemu celów. W związku z powyższym podmiot,
który przeprowadza ocenę, musi postawić pytanie, w jakim stopniu określony śro-
dek (czy środki) osiągnie zamierzony cel bądź zespół celów. W niniejszym zakresie
zastosowanie mogą znaleźć metody liczbowe, w ramach których używa się trzech
wartości, to jest:
a) stopnia pozytywnej oceny,
b) stopnia negatywnej oceny,
c) neutralnej oceny wyników.
Wskazuje się, iż postępowanie oceniające przeprowadzone przy wykorzystywaniu
niniejszej metody sprawdza się w ewentualnych prostych procesach decyzyjnych.
Wątpliwe rezultaty bywają osiągane przy skomplikowanych, kompleksowych sys-
temach decyzyjnych.
Metoda stopnia osiągnięcia ceku jako wartości krytycznej
zakłada, że określony śro-
dek musi osiągnąć konieczny — minimalny — stopień osiągnięcia celu. Warun-
kiem pozytywnej oceny określonej możliwości jest to, iż nie przekroczy górnej
granicy kosztów.
Badając inne rozwiązania, trzeba odpowiedzieć sobie na pytanie, które z nich po-
zwalają na osiągnięcie założonego minimum przy jednoczesnym braku przekro-
czenia kosztów maksymalnych. Każde rozwiązanie, które nie umożliwia uzyska-
nia pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, powinno być wykluczone
i prowadzić do zawężenia kręgu dopuszczalnych decyzji.
Metoda ilościowych ocen decyzyjnych z przyjęciem wartości krytycznej
zakłada wyzna-
czenie dla poszczególnych celów maksymalnych i minimalnych wartości wyrażo-
nych w liczbach. Wyłączeniu podlegają możliwości, które nie osiągnęły wartości
krytycznej. Pozostałe — te, które spełniają niniejszy warunek — są zestawiane hie-
rarchicznie według liczby uzyskanych punktów.
Ocena rozpatrywana przez pryzmat motywacji pracowników została scharakte-
ryzowana przez J. Kisielewicza. Wspomniany autor zauważył, iż administrowanie
w oparciu o przepisy prawa nie jest zdolne do wpływania na zachowania admini-
strowanych inne niż te, które wynikają ze zrutynizowanego stosowania się do za-
dań wynikających z pracy na danym stanowisku. Rozwiązaniem, które sprzyja po-
prawie wydajności, jest
administrowanie instrumentalne
. Zakłada ono, że podmioty
będą wykonywały swoją pracę lepiej wtedy, gdy oczekiwać na nie będzie korzyść.
W ramach administrowania instrumentalnego uważa się, iż im więcej nagród, tym
większa motywacja do wykonywania zadań.
5
[ Pobierz całość w formacie PDF ]