Moduł 1. Nauka administracji, Nauka o administracji. J.Jurewicz
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Nauka administracji
1. Przedmiot nauki administracji
2. Początki i ewolucja poglądów w dziedzinie nauki administracji
3. Zasady prakseologiczne w działaniu administracji publicznej. Cykl działania zorganizowanego
4. Stosunek i związki nauki administracji z innymi naukami
Bibliografia
1. Przedmiot nauki administracji
Nauka administracji
jest pojęciem rozumianym w doktrynie rozmaicie. Nim jed-
nak przedstawione zostaną występujące w piśmiennictwie próby jej zdefiniowania,
warto poczynić kilka uwag wstępnych, pozwalających na uznanie konieczności ist-
nienia tej nauki. Jak słusznie twierdzi J. Kisielewicz, najpoważniejszym problemem
administracji jest to, że z jednej strony ludziom jest coraz trudniej żyć ze wszech-
obecną administracją, a z drugiej strony — nie sposób się bez niej obejść. Przypo-
mina to problem błędnego koła. Aby go zminimalizować, należy przede wszystkim
zrozumieć administrację. To kolokwialne stwierdzenie oddaje istotę tej nauki.
W doktrynie proponuje się następujące określenia nauki administracji:
a) nauka o związku zjawisk zachodzących w procesie administrowania — J. Sta-
rościak;
b) nauka o organizacji i funkcjonowaniu administracji publicznej — M. Jełowicki;
c) nauka dotycząca badań prawidłowości występujących w dziedzinie zjawisk ad-
ministracyjnych — S. Kowalewski;
d) nauka społeczna opierająca się na metodach empirycznych, której przedmiotem
jest wiedza o istniejącej w danym ustroju administracji publicznej — Z. Leoński.
Należy zauważyć, iż w polskim piśmiennictwie najczęściej powoływaną definicją
jest ostatnia ze wskazanych powyżej. Zatem warto poddać ją bliższemu oglądowi.
Na bazie określenia sformułowanego przez Z. Leońskiego uznać można, że przed-
miotem zainteresowania nauki administracji są problemy wpływu ustroju państwa
na kształt administracji, odniesienia do innych gałęzi nauki i istota środowiska,
w jakim funkcjonuje administracja, oraz wzajemny stosunek samej administracji
i środowiska jej działania. W zakres niniejszej problematyki wchodzi wypracowa-
nie najkorzystniejszych rozwiązań w ramach racjonalnej organizacji pracy oraz ta-
kie ukształtowanie aparatu administracyjnego, które odpowiadałoby założeniom
ustroju politycznego państwa oraz jego systemu prawnego. Według A. Matana naj-
ważniejsze zagadnienia nauki administracji obejmują:
— środowisko, w którym działa administracja, oraz wzajemne związki, jakie za-
chodzą między tymi dwoma elementami;
— sprawy struktur organów administracyjnych i wzajemnego powiązania aparatu
administracyjnego;
— problem kadr w administracji;
— funkcjonowanie aparatu administracyjnego;
— problematykę kontroli funkcjonowania administracji;
— sprawy techniki w administracji.
Cel nauki administracji jest zbieżny z celem administracji publicznej. Wyraża się on
w formułowaniu wniosków, a w konsekwencji także dyrektyw dotyczących takie-
go zorganizowania procesu administrowania, które pozwoli osiągnąć najwyższy
stopień zaspokojenia potrzeb społecznych.
Nauka administracji jest dyscypliną kompleksową, co oznacza, iż łączy w sobie za-
równo elementy teoretyczne, jak i ściśle praktyczne. Można w jej ramach rozważać
problematykę socjologiczną, jak i teorii organizacji i prakseologii.
3
2. Początki i ewolucja poglądów
w dziedzinie nauki administracji
Podejmując analizy w zakresie kształtowania się doktryny nauki administracji,
trzeba zauważyć, że główne nurty wywodzą się z krajów germańskich (Niemcy,
Austria), Francji oraz krajów systemu anglosaskiego. Zasługi w ramach ewolucji tej
gałęzi nauki miała także Polska, ale okres zaborów zahamował tendencje do roz-
woju i dalszych badań w nurcie rodzimym.
Trzeba stwierdzić, że wydzielenie się nauki administracji jako odrębnego od innych
nauk tworu przypada w zasadzie na XIX wiek. Za przełomowy moment uznaje się
opublikowanie w latach 1865–1868 przez
Lorenza von Steina
(profesora Uniwersy-
tetu w Wiedniu) opracowania zatytułowanego
Nauka administracji
(
Vervaltung-
slehre
). Licząca siedem tomów praca miała charakter eklektyczny, łączyła w sobie
bowiem elementy prawne, ekonomiczne, polityczne i filozoficzne.LorenzvonStein
był zwolennikiem mieszanego modelu państwa, które miało być jednocześnie pań-
stwem prawnym i społecznym. Według prezentowanych przez niego poglądów jed-
nym z podstawowych obowiązków państwa ma być sprzyjanie rozwojowi ekono-
micznemu i społecznemu jednostek i zbiorowości. Lorenz von Stein przyjmował, że
naukę administracji należy wyprowadzić z „wyższej koncepcji państwa”, zgodnie
z którą administracja obejmuje całą działalność państwa, poza ustawodawstwem.
Ma ona przedstawiać to, co jest wspólne i właściwe dla wszystkich działów admi-
nistracji.
Inne istotne nurty doktryny, działające głównie w Niemczech, to
kameraliści
i
po-
licyści
. Niekiedy poglądy tych dwóch grup przedstawiane są wspólnie, niemniej
można podjąć próbę ich odrębnego opisu. Za kameralistę uważany jest niekiedy
Lorenz von Stein.
Określenie kameraliści wywodzi się wprost od łacińskiego słowa
camera
, które
w średniowieczu oznaczało skarbiec królewski, a następnie urząd skarbowy. Na-
zwa policyści pochodzi od greckiego określenia
politea
(organ zarządzający mia-
stem-państwem). Z upływem czasu tym mianem zaczęto określać pewną gałąź
administracji. Do tej pory używa się takich terminów, jak policja budowlana czy
sanitarna w kontekście działu administracji.
Najogólniej rzecz ujmując, kameraliści i policyści wskazywali, jak należy urządzić
administrację państwową oraz jak powinny wyglądać poszczególne gałęzie admi-
nistracji, czyli tak zwane policje.
W wąskim ujęciu kameralistyka była nauką o sposobach i metodach pozyskiwania
środków zasilających skarbiec monarszy. W toku ewolucji owej nauki kameraliści
wykroczyli znacznie poza początkowy obszar badawczy, przeprowadzając anali-
zy w zakresie ekonomii, filozofii czy też polityki. Rozkwit kameralistyki przypa-
da na XVIII i XIX stulecie. Jako że jest to długi okres, trzeba wskazać, że kame-
ralistyka nie pozostawała niezmienna. Można wyodrębnić trzy fazy występujące
w jej ramach.
1.
Faza bazująca na problematyce gospodarczej
, związana z wpływami merkantyli-
zmu i uznawaniem, że dobrobyt państwa jest zależny od bilansu handlowego.
W tym okresie nacisk kładziono na policję i politykę gospodarczą państwa.
4
2.
Faza powiązana ze szkołą prawa natury
, przede wszystkim koncentrująca się na
ochronie interesów zamożnych mieszczan w związku z interwencjonizmem
państwowym, który wynikał z tzw. prawa policji. W tym aspekcie badano za-
kres możliwej interwencji policyjnej państwa.
3.
Faza łącząca się z koncepcją prawa konstytucyjnego
, która wskazywała na bezpo-
średnie odniesienie administracji do prawa stanowionego. Ten okres dotyczył
przede wszystkim doktryny francuskiej.
Policyści — w porównaniu z kameralistami — szerzej ujmowali problematykę dzia-
łalności państwa. W ujęciu policystycznym najważniejszą funkcją państwa miało
być zapewnienie dobrobytu i szczęścia obywatelom. Odbywać się to miało przede
wszystkim w drodze zagwarantowania bezpieczeństwa — zarówno wewnętrzne-
go, jak i zewnętrznego. Jak już wspomniano, początkowo pojęcie policji rozważa-
ne było w kontekście całej administracji państwowej. Z upływem lat ewoluowało
ono i ostatecznie objęło swym zakresem administrację bezpieczeństwa i porządku
publicznego. Warto również zauważyć, że obecnie policja administracyjna jest ro-
zumiana jako jedna z podstawowych funkcji administracji publicznej, a więc same-
go państwa. Policja administracyjna jest to funkcja ochrony życia, zdrowia i mie-
nia obywateli przed zagrożeniami ze strony sił przyrody oraz zachowań człowieka.
Niniejsza funkcja realizowana jest w drodze nadzoru nad stosowaniem się do okre-
ślonych prawem nakazów i przestrzeganiem prawem ustanowionych zakazów. Za-
dania w zakresie policji administracyjnej są wypełniane przez specjalnie utworzo-
ne w tym celu służby, straże czy też inspekcje.
Kolejnym nurtem w nauce niemieckiej, który w znaczący sposób wpłynął na kształ-
towanie się nauki administracji, jest nurt administracyjny teorii organizacji, repre-
zentowany przez
Maksa Webera
, tworzącego na przełomie XIX i XX wieku. Na
wstępie trzeba zaznaczyć, iż założenia Webera nie dotyczyły bezpośrednio nauki
administracji, ale były dla potrzeb jej funkcjonowania przydatne. Sam nurt admi-
nistracyjny teorii organizacji odnosił się do udoskonalania struktur administracyj-
nych oraz usprawnienia administrowania.
Dla potrzeb nauki administracji należy wskazać stworzone przez Webera:
a) teorię władzy,
b) model organizacji biurokratycznej i instytucji idealnej.
Teoria władzy Webera zakładała istnienie trzech podstawowych typów władzy.
1
Władza charyzmatyczna
znajduje oparcie w przekonaniu o wyjątkowości osoby ją
sprawującej. Osoba posiadająca ten typ władzy jest wyposażona w nadzwyczaj-
ne cechy przywódcze, takie jak świętość, heroizm, bohaterstwo — przynajmniej
we własnym odczuciu bądź w odczuciu poddanych.
2.
Władza tradycyjna
(tradycjonalna) — jak sama nazwa wskazuje — jest oparta
o tradycję, przekonanie o trwałości tak zwanego odwiecznego porządku i legal-
ności tak samego odwiecznego porządku, jak i władzy z niego płynącej. Formą
tego rodzaju władzy jest władza dynastyczna.
3.
Władza legalna
oparta jest na przekonaniu o legalności norm prawnych. Bazu-
je na przesłankach racjonalnych, to jest w pierwszej kolejności pochodzących
od suwerena normach prawnych. Osobiście Max Weber był zwolennikiem tej
formy władzy w tym sensie, że uważał, iż obowiązuje posłuszeństwo wobec
prawnie ustanowionego, bezosobowego porządku. Z drugiej strony podmioty
z urzędu stanowiące władzę mają obowiązek egzekwowania posłuszeństwa, ale
tylko i wyłącznie w granicach prawnie przyznanych kompetencji.
Skonstruowany przez Maksa Webera model organizacji biurokratycznej w zało-
żeniu przeznaczony jest do stosowania w ramach władzy legalnej. Według We-
bera biurokracja miała być ideałem organizacyjnym administracji. Pod pojęciem
biurokracja rozumieć należało swoisty typ porządku społecznego, typ instytucji
5
[ Pobierz całość w formacie PDF ]